理论研讨

中国互联网监管政策评析
发布时间:2010-9-29    来源:zsliuhelaw.com    作者:管理员    点击次数:3619
杨吉[①]
[内容摘要] 我将着重对中国政府这些年接连不断出台的网络禁令、措施等进行评述,梳理背景、分析缘由、检讨得失,并在此基础上试图寻求一条通往公民权利表达、社会正义实现的自由之路。本文试图说明,在中国这样的公共领域并不发达的国家,互联网可能成为普通公民抵制信息垄断和发出声音的唯一出口;在大多数时候,这并不会导致突破性的变化,但是,它显示了公民通过网络媒体影响政治的一些重要方式。网络媒体也许不能一夜之间改变那些根深蒂固的非民主行为,但是却能够令公众在政治过程中的作用发生变化,把政治话语带进公民的日常生活体验,改变人们对控制、自由与创造的认识,以便他们能够自由地动员集体智能提高治理水平。为此,让我们以更加开放、更加宽待、更加从容的姿态去迎接这场由互联网引爆的改善民主和法治进程的革命!

[关键词] 网络监管 网络实名 网络整风 言论自由 权利表达
一、自由表达的障碍与伏击
(一)别了,Google!来了,“网络特区”?
高举互联网自由的旗帜,试图与中国互联网审查制度叫嚣、对抗,结果输的还是Google。2010年3月23日,就在大卫•多姆德表示“Google考虑撤离中国市场”后的2个月零11天,在Google官方网站上,发布了一则Google的最新声明,或许也是在中国大陆市场的最后一份声明。“从今天早上开始,我们已停止了在Google.cn搜索服务上的自我审查,包括 Google Search (网页搜索)、Google News(资讯搜索)和Google Images (图片搜索)。访问 Google.cn 的用户从现在开始将被指向Google.com.hk,在这个域名上,我们将提供未经审查的简体中文搜索结果,这些为中国大陆用户设计的服务将通过我们在香港的服务器实现。香港地区的用户还将继续通过Google.com.hk获得跟现在一样的、未经审查的繁体中文搜索服务……我们十分希望中国政府尊重我们的这一决定,尽管我们知道,用户对Google服务的访问有可能随时被阻止。”[②]
从当初的谣言四起到今天的终成定局,Google退出中国内地这次成真的了。尽管它的退场对很多习惯了Google搜索引擎服务的中国用户来说,不无遗憾、惋惜,但就官方口径而言,则又是另外回事了。就在Google宣布停止按照中国法律规定的对有害信息过滤,将搜索服务由中国内地转至香港的当天,国务院新闻办公室网络局负责人发表谈话:“外国公司在中国经营必须遵守中国法律。谷歌公司违背进入中国市场时作出的书面承诺,停止对搜索服务进行过滤,并就黑客攻击影射和指责中国,这是完全错误的。我们坚决反对将商业问题政治化,对谷歌公司的无理指责和做法表示不满和愤慨……如谷歌公司执意将谷歌中国网站的搜索服务撤走,那是谷歌公司自己的事情,但必须按照中国法律和国际惯例,负责任地做好有关善后工作。”[③]
这位负责人讲话的字里行间透露出中国政府对Google做法的恼怒之情,其实早在几天前,新华社还发表了一篇署名的评论文章,用近乎冷战字眼对Google发起了猛烈的抨击。在那篇题为《中国拒绝“政治的谷歌”与“谷歌的政治”》的一文中,作者称谷歌来华的真正目的似乎并非“拓展商务”,而是充当了借助互联网输出思想,进行文化渗透、价值观渗透的工具;谷歌“处心积虑地将美国的价值观和评判标准强加于中国”;谷歌试图“改变中国的社会制度”;建立美国的“思想霸权”、“文化霸权”;谷歌退出中国“是美国政客们和一些政府机构‘跳上台面’,‘共同演出了一场闹剧’”[④]。
同为官方媒体的《人民日报》旗下的《环球时报》也在同一时间发表社评,加入了反谷歌“大合唱”的行列。这篇题为《世界不欢迎白宫的谷歌》的社评说,谷歌已经成为美国政府“向外推行美国政治意愿及价值观最方便的工具”。它还揭露了谷歌公司为奥巴马总统竞选捐款,批评克林顿国务卿和谷歌CEO等人于本月初会晤,并表示“世界显然不欢迎由美国国务院操纵的谷歌”,称谷歌是“美国设下在思想上征服世界的陷阱”;互联网既然是自由的,那么谷歌就不应该追求思想帝国的权力。[⑤]
尽管Google大张旗鼓地迁徙至香港,但事情远未了结。根据《时代周报》一篇题为《后谷歌时代,几家欢喜几家愁》的报道,谷歌走了,牵连的不仅仅是几家3G门户网站,那些仍然在与谷歌中国有业务往来的合作伙伴,会因谷歌的出走使得这些项目前景变得不确定,而谷歌中国丢失在大陆的市场份额也将被其他公司所填补。更为重要的是,谷歌的转移还有可能会影响到国内通信运营商的Android战略,其更长远的影响也许现在还未能预见。[⑥]
果不其然,3月28日,也就是Google撤出中国内地后的第5天,“2010中国IT领袖峰会”在深圳召开,会议其中一项热议话题便是互联网监管。不同以往,历来装巧扮乖孩子的许多互联网大腕们也忍住满腹牢骚。如腾讯董事会主席马化腾、点击科技有限公司总裁王志东、亚信集团董事长丁健、美通无线通信公司董事长王维嘉等纷纷抱怨中国互联网一刀切的监管方式,并建议像当年建立深圳经济特区一样,在深圳建立互联网监管特区,不要防火墙过滤,看看在更加自由的环境里,互联网是更乱了还是怎么样,在此基础上,探索出一套合理的互联网监管政策和发展模式。[⑦]值得注意的是,只有“既得利益者”的百度CEO李彦宏认为,“严格互联网内容监管,是很自然的事情”。他说,互联网产业这些年发展得比较不错,主要原因是在比较纯粹的市场化环境中成长起来。但当很多互联网公司的规模做大后,自然关心的人多了起来。“你发展到哪一步,就要思考哪一步的问题。”李彦宏表示,现在上网的人越来越多了,大家很关注互联网上的一些声音,所以现在监管更加严格或者更加规范,是比较自然的事情。[⑧]
如果将马化腾等人的意见和Google事件稍加对比,我们就会发现一个很有意思的现象:Google是抗议,他们是抱怨;Google是抗争,他们是进谏;Google宣示自由,他们寻求市场。按照近年来中国舆论的流行说法,他们更具有“理性、建设性”。这到底是资本与权力的合谋意图呢,还是渐进改良的中国式道路?其中最大的区别在于,很难想象Google会提出建立信息特区的构想。依仗行政权力分而治之,给予不同地区或者不同人群以不同的政策或物质资源,这在本质上是等级制度,与Google的信息自由宣言背道而驰。资深媒体人、时评人长平对这个问题看得很透彻,正如他在《中国需要网络特区吗?》一文中写道,“在整体上窒息的情况下,建立特区具有透风和试验的性质。从统治者的立场说,对互联网的严厉打压并不是为了追求信息窒息,而是为了维护政权稳定。这里面存在统治者权力的合法性及公民权利的基本保障问题,显然不是这几位IT大佬想要讨论的东西”,“尽管中国政府谴责Google把商业问题政治化,但是中国官方媒体在谈论此事时,使用的基本上都是政治语言和政治逻辑。这也难怪,信息自由问题本身就是政治问题,不政治化是不可能的事——事实上,政府所做的一切都是政治。不过,在这个讨论中,产业发展反而被搁置了”。[⑨]
就以经济特区深圳改革的历史经验来看,尽管这个城市在三十年来取得了长足的进步,高楼矗立、市场活跃、体制灵活,民间社会也由此蓬勃发展,但是更多时候,它的出现都是权力的需求。在中央集权制国家的建立特区,必然形成对于权力的依赖。权力需要经济,就让经济发达;权力需要文化,就让文化发展——当然,倘若权力需要监管,就会让监管如影随形、密不透风。
不仅仅是在互联网,也包括其他产业领域,中国政府一直试图寻求这样的道路:政治上严管,经济上宽松。这个在逻辑上可行,但在实践中,却并不一定能如愿。社会是一个系统的整体,既不能顾此失彼,也不能厚此薄彼,况且政治机制本身是确保社会有序、稳定运转的一个主要动力。这就好比是管理学上的“木桶短板理论”,一只木桶能盛多少水,并不取决于桶壁上最高的那块木块,而恰恰取决于桶壁上最短的那块。它还有两个推论:其一,只有桶壁上的所有木板都足够高,那木桶才能盛满水。其二,只要这个木桶里有一块不够高度,木桶里的水就不可能是满的。现在,当我们回头再看Google事件和“网络特区”提议,得到的不再是国内主流媒体普遍所用的论调,它是一起商业政治化事件,事关中国政府和美国政府、中国文化和美国文化,民族主义和帝国主义,它实质触及的仅是政府和公司两个不同主体的不同利益诉求,仅是权力管制和市场自由可能冲突的立场观点。长平说得好,过度监管下的受害者,主要还是国内的企业。因为Google可以抽身离去,而国内的企业只能祈望特区……[⑩]
建立网络特区,那是面对互联网被严格管控下的无奈之举。多一点空间,留一点余地,为的是终有一天的“星星之火,可以燎原”。那些互联网大佬们固然是从产业、公司的层面来看待网络上的信息传播和自由表达,他们或许没有想到,互联网不仅蕴藏商机,也孕育了民主和法治变革的契机。然而,仅仅呼吁取消信息审查制度是不够的,在通往表达自由之路上还有许许多多的绊脚石和拦路虎。邵培仁和李雯的研究发现,互联网传播活动中至少有六大隐性障碍,它们分别是——众口铄金:对舆论谴责的畏惧;无米之炊:物质力量的匮乏;身为拙妇:传者自身知识水平的局限;言过其“时”:媒介议程的干扰;偏听则暗:信息流通的劫难;对牛弹琴:言语不通的障碍。这几个方面,无论是舆论、物质、知识、干扰、流通还是语言,都是人们自己造成后又反过来约束自己的社会现象,它们潜藏在通往自由的途中,用一只无形的手阻拦着人们的表达,成为法律、制度等公开制约因素的附庸。从某种意义上说,这些隐性的障碍要比其他障碍更为可怕,因为一种控制过于明显即会遭到受控者的反抗,而这些隐性的因素很少被人们清楚、强烈的感觉到,从而有了长期发挥它们作用的可能。因此,我们在争取自由的法律赋权,反对政府或集团控制的时候,一定不能够忘记它们。把表达自由之路上的伏击一个个找出并填埋,才能避免跌入陷阱而使自由成为永远的“彼岸”。[11]持类似看法的人有不少,如杨久华在《试论我国网络表达自由发展的障碍因素及其对策》一文中指出:“网络表达自由是当前我国公民表达权的重要组成部分。网络表达自由对于我国的民主法治、增进知识追求真理以及人的全面发展等有着极为重要的价值。但是,当前我国还存在诸多显性和隐性的障碍因素,这些因素影响着我国公民网络表达自由权的实现,这就需要通过进一步加强网络表达自由的理论研究、完善网络表达自由的相关立法等措施进一步保障和发展我国公民的表达自由权。”[12]段鸣玉则是从网络技术的角度,发现了其对人类自由解放与制约的二重性,为次,他倡导始终关注人类生存的价值和意义方是走出这种技术困境的必由之路。[13]
尽管有这样或那样的隐患、问题,但它们还不是最重要的。任何技术、条件上的不足和人性、历史上的局限都是不可避免的、曾经一时的,也都是人人平等的。对于Google来说,即便再冲突也不至于“一走了之”;对于IT峰会上的某些互联网大佬而言,再严重也不至于要“网络特区”。事实上,我们认为,隐性障碍固然可怕,但更要警惕和堤防的是政策、法律、条例的显性伏击——为什么是伏击,因为中国政府确实对网络实施了极为严格的管制,接连不断、层出不穷的禁令一直和互联网的飞速发展相伴相生,典型者如“实名制”和“网络整风”。
(二)“实名”之惑
2009年的五一长假,杭州并不平静。因为一纸《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》把这个有着许仙白娘子美丽传说的城市推向了全国舆论的风口浪尖。该条例规定:从当年5月1日起,发帖、写博、网游均要提供有效身份证明。[14]由此,杭州正式成为中国第一个通过立法规范实施“网络实名制”的城市。
其实杭州推动“网络实名”之意由来已久。早在2005年1月1日,杭州市政府公布施行的政府规章《杭州市计算机信息系统安全保护管理办法》已经正式施行。这个规章,将杭州市公安局内设机构网监分局作为信息网络安全的主管部门,还增加了其他法规没有规定的内容,如“利用计算机信息网络鼓动公众恶意评论他人或公开发布他人隐私,或者暗示、影射对他人进行人身攻击”等行为的管理。但随着互联网的高速发展,《办法》已不再能满足网络安全的需要。杭州市政府部门在立法说明中说,任何网民都可以自由开办网站、论坛、博客,网络舆论主体泛化、分散的特点,导致有害信息极易在网上广泛传播。而《办法》在规范上网用户言行方面的规定尚不完善,因此还需要对用户的言行加以规范。信息系统安全等级保护制度是近年来国家在信息安全领域推行的一项基本制度,即所有的信息系统均要分等级实行安全保护,并限期向公安机关备案。但是,咖啡厅、酒店等非经营性互联网上网服务提供单位日益增多,并不在原《办法》的规范之下。因此,《条例》规定了这些机构的备案义务,并针对提供无线接入服务的单位,要求其记录并留存用户的信息以及对应的计算机信息。另外,原《办法》还存在法律效力较低、设定的法律责任偏轻等问题。因此,有必要在立法中加大处罚力度。为了更好地供立法参考,据悉在起草条例草案时,网监、宣传、文化、公安、工商等部门相关的管理部门将全市在计算机信息网络管理中出现的问题都罗列出来,以最大限度完善、健全规范体系。总之,杭州推进“网络实名”制已经历“程序充分”的讨论。[15]
但随着事态的发展,出乎当地立法者预料的是,新规自公布以来,就遭到了来自各大网站、论坛,各路网友、专家基本呈一边倒之势的批判和质疑。例如,有网友称,“论坛实名是网络猪流感!”“网络实名?将网上舆论用篱笆围起来”。[16]不少网站称实际操作太困难,“是让网民来我们网站当面验证,还是在注册时要求网民真实填写相关信息?目前还没有细化的规定”。浙江省社科院社会学所副所长杨建华表示,实名举报是要承担很多风险的。就目前而言,政府方面对于网络监督应当“鼓励”而不是“过滤”,及时解疑释惑,引导网上舆论。如果一味地堵塞言论,其结果往往是事倍功半。上海市信息法律协会副秘书长李立律师提出,法律规章贵在“明确”,明确的规定,才能让大家有明确的行为预期。而杭州这项“新规”,有不少概念诸如“恶意”、“人身攻击”、“谣言”、“扰乱社会秩序”、“捏造事实诽谤他人”、“可能危害”等,并没有相对明细的界定。这些概念直接涉及到处罚或处理的内容,如无明细的界定,就等于给相关行政部门极大的自由裁量空间,这不符合现代法治约束政府权力的精神。还有专家指出,散布谣言、影射他人、人身攻击等条款,在实际操作时也有难度,比如部分失实的传言算不算谣言?如何保证执法部门的判断公允?判断“扰乱社会秩序”等行为要不要经过公开讨论和辩论?最终由哪个部门来裁定?关于“诽谤”的标准是什么?涉及官员丑闻包括贪腐案件,也算个人隐私吗?如此等等。[17]
无独有偶,一年后中国的西南直辖市重庆也宣布将逐步启动“网络实名制”,届时QQ群、微博、短信均纳入警方监管范围内。据《京华时报》报道,市政法委书记刘光磊介绍,中央政法委书记周永康在参加十一届全国人大三次会议重庆代表团审议时,肯定了“打黑除恶”专项斗争,提高了执法司法公信力。刘光磊说,为贯彻落实这一精神,我市“打黑除恶”斗争将长期进行下去,坚持做到露头就打,坚决铲除黑恶势力滋生土壤。随后,警方将在全市范围开展百日攻坚战,呈高压态势打击“两抢(抢劫、抢夺)一盗”多发性侵财犯罪“警方将构筑信息网络防控网。”刘光磊称,目前,重庆市有600万网民,每2人就有一部手机,面对如此庞大的社会群体,必须采取虚实结合的方式加强管理和引导。按照年初部署,重庆市警方将出台网络管理相关法规,明确网络运营企业和网民的责任,逐步启动网络实名制,构筑一张网络防控网,市民QQ群、微博客、手机短信等,都将被纳入警方监管范围。[18]
重庆方面消息一出,又一次把人们对网络实名的讨论热情充分地调动了起来。然而,我们对网络话语表达的实名与匿名讨论并不陌生,早在2002年,时任清华大学国际传播研究中心主任的李希光先生在南方谈及新闻改革时就曾建议:“人大应该禁止任何人网上匿名。” 2004年教育部“17号文件”《关于进一步加强高等学校校园网路管理工作的意见》第三点中就明确提出“高校校园网BBS是信息交流的平台,要严格实行用户实名注册制度”,2005年自清华大学水木清华BBS率先实行实名制以后,北大未名、南大小百合、复旦日月光华等高校BBS都开始实施实名制;2005年3月20日,信产部开始实施《非经营性互联网信息服务备案管理办法》,要求对所有非经营性个人网站实行实名制登记;2005年7月12日信产部和文化部联合下发《关于网络游戏发展和管理的若干意见》,其第十二点中明确规定“PK类练级游戏应当通过身份证登陆,实行实名游戏制度,拒绝未成年人登陆进入”。2010年3月5日,全国人大代表、工业与信息化部部长李毅中在参加全国人大会议后接受记者采访时表示:“网络实名制是个方向,也是世界各国共同加强网络管理的措施。”李毅中还表示目前相关部门正在研究实施手机、网络实名制的立法。[19]虽然,陈力丹先生认为“网络暴力产生的主要原因并不在于匿名性,而是网络发言者的素质不高”,但是必须承认,匿名发言在网络暴力的形成过程中起到的推波助澜效用是毋庸置疑的。
面对是实名,还是匿名的选择困境,苟德培认为,它们作为对立的二元,其出发点与归宿并不一致。网络话语的匿名表达,是让网友勇敢地说话、让网友没有负担地说话;而网络话语的实名表达,是让网友谨慎地说话,让网友负责任地说话。虽是不同的出发点,勇敢地说话与负责任地说话两者似乎都无可厚非。然而其归宿却大相径庭:勇敢地、没有负担的匿名说话虽然可以让网友畅所欲言、直陈肺腑甚至揭发黑恶、揭露腐败等等,但是,无所顾忌、口无遮拦的网友话语形成的不文明、不理性、不负责任、不尊重他人隐私的网络环境又让人不无隐忧,这一点,从人肉搜索引发的网络暴力如“网络虐猫案”、“铜须门事件”、“姜岩事件”等等之中可窥一斑。而谨慎地说话,让网友负责任地实名说话虽然可以让充满肆意谩骂、无端诽谤、恶性攻讦的网络环境焕然一新,但是,正像许多学者担忧的那样,真实的网友声音将会随着网络实名制的到来而消失。[20]
倘若被不幸言中,这又意味着什么呢?对河南的王帅来说,也许这就预示着,他披露老家河南灵宝当地政府非法征地是“错误”的、是“违法”的,确实应当以涉嫌“诽谤罪”而被刑事拘留。[21]对内蒙古的吴保全来说,也是如此,作为一个“良民”,不该去揭发老家鄂尔多斯市被强行征地的事实,否则就不至于落得个被警方“跨省缉捕”、以“诽谤政府罪”被判刑2年的下场了。[22]如果再加上之前的“彭水诗案”、“稷山诽谤案”、“志丹诽谤案”等一系列因言获罪的案例,我们可以得出一个结论:在网络环境中以实名发帖揭露当地政府的不法行为,不仅有可能得不到当地政府的积极回应,还有可能惹来一场“飞来横祸”。它的推论是,当面对政府官员利用国家公器报复、陷害进行正当批评的公民,在当下为维护网络环境文明呼吁实名制的大环境中,谁还敢实名发帖?谁还敢实名说实话?难怪乎,草根阶层反对网络实名,力挺匿名制的呼声一直居高不下。
之所以反对网络实名,不是因为它的一无是处,相反,它有很多积极的一面,如有利于维护突发事件下的社会稳定,对政府应急管理有利;有利于电子商务公平交易,对建立信用社会有利;有利于减少谣言诽谤,对保护网民民事权利有利。[23]但同时也应当看到,网络实名制对长期社会稳定有潜在不利影响。首先,网络实名制的民意基础不稳,社会就不稳。互联网天然具有匿名性,网络实名制改变了互联网的自然状态,对于网民自然权利来说,就产生了一种让渡关系。网络实名制从本质上来说,并不是由“规定”产生的,而是通过权利让渡产生的。因此从理论上说,必须建立在网民权利委托的基础之上。其次,网络实名制不利于言论自由保护,对“了解民情”不利。实施网络实名制,原来一些敢说的话,现在可能不敢说了。再次,网络实名制对反腐败不利。互联网作为社会监督的有力渠道,网民揭露过抽天价烟的南京市江宁区房管局长周久耕、涉嫌猥亵少女的深圳官员林嘉祥、佩戴天价劳力士表的陕西省汉中市佛坪县委书记杨光远、温州赴北美的公费考察团等。有关纪检监察部门,也开辟了网上举报渠道。而实施网络实名制,将削弱互联网的社会监督功能。最后,网络实名制可能加大信息泄露风险。一方面,实施网络实名制还将面临技术上的挑战,一旦用户的身份证号码和银行账户进入黑客手中,再拿来用于用户网上言行的比对、公布,将造成社会混乱。由政府统一保存用户实名信息,政府将承担着很大的技术风险。另一方面,对社会来说,如果没有完善的法律保障和制度保障,个人隐私受到侵犯的情况是有可能发生的。[24]
从现有的法律体系来看,中国要推行“网络实名制”实为“无法可依”、“出师无名”。根据国务院颁布的《个人存款帐户实名制规定》可知,实名指符合法律,行政法规和国家有关规定的身份证件上使用的姓名。实名证件主要包括:1、居住在境内的中国公民,为居民身份证或者临时居民身份证;2、居住在境内的16周岁以下的中国公民,为户口薄;3、中国人民解放军军人,为军人身份证件;中国人民武装警察,为武装警察身份证件;4、香港、澳门居民,为港澳居民来往内地通行证;台湾居民,为台湾居民来往大陆通行证或其他有效旅行证件;5、外国公民,为护照。而根据由全国人大常委会制定、自2004年1月1日起施行的《居民身份证法》第13条规定,公民从事有关活动,需要证明身份的,有权使用居民身份证证明身份,有关单位及其工作人员不得拒绝。同时,《居民身份证法》第14条规定,有下列情形之一得,公民应当出示居民身份证证明身份:(一)常住户口登记项目变更;(二)兵役登记;(三)婚姻登记、收养登记;(四)申请办理出境手续;(五)法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份得其他情形。依照该法规定未取得身份证的公民,从事前款规定的有关活动,可以使用符合国家规定的其他证明方式证明身份。
《居民身份证法》的有关规定既表达了一种公民出示居民身份证证明身份的法定要求,同时又是对强制要求公民出示居民身份证证明身份的立法权限的限制。由此可知,除该条文规定的上述5种情形之外,公民没有出示居民身份证证明身份的法定义务,只有法律或行政法规才能规定需要用居民身份证证明身份的其他情形,而地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、地方政府规章的立法主体都没有强制要求居民出示身份证件证明身份的立法权限。
由此,我们可以知道,在诸多涉及实名的规定中,都缺乏法律形式的基础和保障。更多时候,实名制是作为服务提供的一种对价而出现的,而不是法律的强制性规定。举例来说,上级监管部门只可能监控服务提供商,因而服务提供商在与使用者/消费者订立服务协议时,必须以实名制为提供服务的条件,若消费者不同意进行实名制登记,就应该视为服务提供商的要约没有得到承诺,因而服务协议也无法订立。如果服务提供商无视监管部门的要求向消费者提供服务,他们可能面临严重的处罚,因此很少有服务商愿冒此不韪操作。
关于推广网络实名制过程中中国言必称“韩国经验”的习惯性思维,其实有不少认知上的误区。第一,韩国一般要求主要门户网站实施实名制,而非所有论坛、博客、社区等,2006年年底,韩国国会通过《促进利用信息通信网及个人信息保护有关法律》修正案,规定在平均每天点击量超过10万的门户网站和公共机关网站的留言栏上登载文章、照片、视频等内容时,必须先以本人真实姓名加入会员,如果违反,将处以3000万韩元以下。第二,为了保护网络信息发布者的隐私,韩国信息通信部允许网民在通过身份验证后,用代号、化名等替代真实姓名在网上发布信息,这就是所谓的“后台实名,前台匿名”。第三,在推行网络实名制之后,韩国网络上恶意谩骂、攻击他人的言论并没有完全消失,只是相对减少了。但就在推行网络实名制期间,韩国著名影星崔真实、张彩苑因不堪网络谣言的折磨,选择自杀,这两起事件迫使韩国政府制定“信息通信网法施行令修正案”,增加适用“限制性本人确认制”的网站。这充分说明网络实名制还是不能杜绝网络上虚假和恶意信息的散播。[25]
除了韩国,中国对自己是否实名制也缺少一个全面、系统、严谨地论证,因此盲点多多。如网络实名制是互联网信息服务提供者的义务,还是上网者的义务?换言之,网络实名制是从网民接入网络时就实名,还是在使用互联网信息服务时才实名?抑或其他?网络实名制下个人信息或隐私保护的责任主体是谁?网络实名制的适用范围有多大?到底是从电脑连入网络起,还是从访问某个站点起,或是在网站发布信息起,抑或是从特定网站的特定操作行为起。为了避免矫枉过正和过犹不及,我们有必要在中国实名制泛化之风有愈演愈烈之势的今天,有所警醒、保持理性。实名制难以跨越已有的法律障碍,难免不去侵扰公民日益珍视的隐私和自由,难以承受执行成本之重,也难以突破本身的制度缺陷,因而实名制不可能取得预期效果。公共管理实名制的泛化,暴露了管理机关态度的粗暴,体现了法治理念的滞后。自编自演的政策制定过程,不仅可能使政策偏离理性的要求,而且会侵蚀公共政策的民主性和公共性。[26]
实施网络实名制,到底会使社会更稳定,还是更不稳定,现在难以轻断。但如果不扎实地研究些根本问题,不听听专家学者的意见,仅凭行政官僚的一纸命令仓促上阵,结果就会本能地往最容易免责而无助于解决问题的方向去治理互联网。在此,有几个判断和建议有助于我们探索中国式网络实名制的构建。
第一,未来,实名制网络与匿名制网络必然并存。就像现实生活中买一般的东西也非实名一样,我们并不赞成全盘的实名化。也就是说,实名化网络与匿名化网络可以并存。在此基础上,利用市场机制优胜劣汰,引导实名化网络的扩展。有网友说,比如你可以办一个非实名的论坛,我也可以办一个实名的论坛,当然开始你的人气可能是比我的论坛高,但由于我的论坛可以找到责任人,我作为主办者的法律责任一定是相对较轻的,其上的言论和调查也更可信。长期发展下去,谁能笑到最后,自有市场说了算。[27]
第二,对待网络实名制不能“一刀切”,网站要有所区分,管理平台要有所区别。根据各国推行网络实名制的经验来看,“前台匿名、后台实名”为最佳选择。它既可以最大限度地鼓励自由发表言论、保护个人隐私,也可以对操作者本人身份和真实信息进行核实和必要监控。有学者提出网络实名制建设的可行方案中应当包括后台实名制、身份映射关系的保密制度,以及赋予虚拟身份以诉讼权利能力。[28]
第三,网络实名制不应“独行”,也就是说,技术、政策若“先行”,法律、制度更要“齐头并进”。要保障网民的合法权益,特别是隐私权和表达权,建立和健全网络实名制的法律体系,从立法上明确实名制的制定目的、法理依据、执行规则、救济制度等,并从政府互联网安全监管实际出发提出切实可行的解决方案。[29]
第四,重视责任与自律。一方面,呼吁正规和完善的网络监管机制和措施,另一方面,我们要依靠软性的力量维护网络安全。责任感和自律意识就代表了这种尚欠缺的软力量。软力量的培养主体是谁?当然是所有的网络受众。尽管培养受众的责任感和自律意识是一个庞大而复杂的工程,但在网络实名制建立起网络虚拟身份与真实身份对应机制之前,网民树立责任和自律意识是当务之急在此,对于中国网络实名制的不过韩国推行这项制度的用意不仅仅是限制网络恶意言论这么简单。韩国信息通讯部信息伦理部门负责人金钟浩曾对媒体说,韩国导入网络实名制的最大意义,在于树立起了网民的责任和自律意识,而自律才是网络管理的核心。[30]
(三)网络整风
2009年12月24日晚,朱时华异常郁闷、大为不解,他经营的“中国网络电视台”(CNTV)在没有任何书面通知的情况下,网站被关闭、域名无法解析,同时该域名在工信部的备案信息,也很蹊跷地变成了“您所查询的信息在备案库中不存在”。如果是违规网站,朱时华也就认了,但问题是,他的“中国网络电视台”合法注册、手续齐全,此前还运营了4年,就这样在央视“中国网络电视”开通前夜,吊诡地人间蒸发了。
所有看起来就像是一场预先张扬的“阴谋”。3天后,12月27日,有网络视频“国家队”之称的、同样以CNTV为标志的央视“中国网络电视台”提前一天上线了。尽管网址只差一个“.net”(朱的是www.cntv.net.cn,而央视的是www.cntv.cn),但一样的网站名容易让人分不清究竟谁是李逵,谁又是李鬼。正因为如此,早在12月22日,腾讯网还曾以《中国网络电视台被山寨,官网未出XXTV遍地开花》为题,指陈朱时华的网络电视台为央视的“山寨版”,并被诸多网站转载。但倘若按照时间先后顺序看,结论则刚好相反。朱时华最早在2005年5月注册域名,同年11月,朱申请到了电信与信息服务业务经营许可证。到了年底,朱时华得了北京市广播电视局颁发的广播电视制作经营许可证,经营范围是制作、发行“动画片、电视综艺、专题片”,有效期为两年。紧接着,朱时华又开始忙于注册一大堆与“中国网络电视”、“中国网络电视台”相关的中文域名、通用网址。2006年3月18日,朱时华所拥有的CNTV.net.cn域名在北京工商局通过了经营性网站备案,备案显示,网站名称是“中国网络电视”。至此,朱的“中国网络电视台”宣告正式上线。而在那个时候,央视版的“中国网络电视台”根本闻所未闻,或许,央视还没意识到网络视频业有一天会风生水起。[31]
尽管央视CNTV方面表示,朱时华的“中国网络电视台”被关与己无关,但不无巧合的是,就在它即将横空出世前的那段时间,国家广电总局开始大力整顿视听网站,与此同时,中央外宣办、公安部等九部委联合召开全国电视电话会,决定从2009年12月到2010年5月底,在全国范围内开展整治互联网和手机媒体淫秽色情及低俗信息的专项行动,一场被互联网业界视为整治力度“史无前例”的网络扫黄风暴开始了。随后在短短几个月之内,数千家与其有直接业务竞争关系的影视类网站因为没有信息网络传播视听节目许可证,或被要求立即停止服务,或干脆被清理出局。其中,又以大量BT网站的被封,将这场整治行动推向了高潮,无奈而焦虑的情绪在网上蔓延。[32]
坊间流传这又是一个“阴谋”,是为央视CNTV的登场扫清障碍。官方当然不认同这种说法,甚至不加理会。但客观地从受益者角度分析,这场持续一年多的网络整风运动,最终竟成了“逐利者的新江湖”。[33]例如盗版业迎来了新的发展契机,BT被封,对那些下载技术不够熟练而有影音消费需要的网民来说,买盗版自然是最好的替代品。众多盗版贩子也证实,销量确实较以往增多了。盗版业就像那句歌词唱的那样,“野百合也有春天”。又如大视频网站。如果要申请一张《信息网络传播视听节目许可证》,用途是新闻或影视剧的话,注册资本必须达到2000万元以上,这显然不是一般机构能拥有的实力,而经过近年的发展,网络视频已成为中国第四大网络应用,新一代网民也养成了去网上看影视剧的习惯。如今国内扳着指头,数来数去也就那几家上规模的视频网站(包括央视CNTV),这些拥有《许可证》的幸运儿,从未担心过没有广告主上门。还有像老牌IDC服务商[34],网络大整顿,使得很多网站提心吊胆害怕自己服务器哪一天也像朱时华那样被拔线,而许多小规模、杂牌军的IDC服务商因为在整顿中经营不下去,整批服务器都被封,结果是很多无辜站长也被牵连惨遭误杀。如今站长们都在高呼“莫贪便宜货”,IDC服务还是老资格的保险。[35]
尽管来势汹汹,但2009年的这场网络整风运动并不是中国互联网治理史上的第一次,有互联网资深人士指出,早在2004年6月大规模网络整治行动便已开启。当时,中国网民数量已经达到8700万,网站数量超过了62万个,而充满色情、暴力、赌博等内容的网站已经大量出现,网络环境成为公众关注的话题。在此背景下,中国互联网违法和不良信息举报中心、公安部打击淫秽色情网站专项行动办公室陆续成立。当年,数以千计的色情网站被关闭,四川邓岷江、北京梁宏彬等人,因在互联网上从事淫秽内容传播被捕入狱而轰动一时。三年后,2007年8月,信息产业部开始对未备案网站、BBS进行关闭。同年,广电总局开始大规模整治传播盗版视听节目的网站,并与信产部联合发布了《互联网视听节目服务管理规定》,要求从事该类服务的网站必须具备法人资格,并且是国有独资或国有控股单位。该规定一度在互联网行业引发广泛争论。当时处于行业第一阵营的土豆网、优酷网等视听类网站,无一是国有独资或国有控股单位。有人认为这样的规定会破坏互联网行业推崇的自由竞争环境。
这次最近的网络整风运动全称“整治互联网低俗之风专项行动”,它最早于2009年的1月5日启动。当日上午,国务院新闻办、工业和信息化部、公安部、文化部、工商总局、广电总局、新闻出版总署等七部门召开电视电话会议,部署在全国开展整治互联网低俗之风专项行动。会议要求各地各部门严格执法,敢于碰硬,对在网上传播淫秽色情信息和低俗信息的不法分子,要依据有关法律法规和管理规定严肃处理。对屡教不改、影响恶劣的网站,要曝光一批、处罚一批、关闭一批,绝不姑息迁就。会议要求中国互联网协会等行业组织积极行动起来,组织广大网站认真履行自律公约,大力倡导传播文明健康信息。[36]所谓“网络低俗内容”,按照国务院新闻办副主任蔡名照的界定,主要是那些不符合法律法规的内容,包括宣扬血腥暴力、凶杀、恶意谩骂、侮辱诽谤他人的信息;容易诱发青少年不良思想行为和干扰青少年正常学习生活的内容,包括直接或隐晦表现人体性部位、性行为,具有挑逗性或污辱性的图片、音视频、动漫、文章等,非法的性用品广告和性病治疗广告,以及散布色情交易、不正当交友等信息;侵犯他人隐私的内容,包括走光、偷拍、露点,以及利用网络恶意传播他人隐私的信息等;违背正确婚恋观和家庭伦理道德的内容,包括宣扬婚外情、一夜情、换妻等的信息。[37]蔡名照说,网上低俗信息不仅有悖于社会公德,而且违背了《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《互联网新闻信息服务管理办法》等法律法规和行业规范。
这次整治互联网低俗之风专项行动,来势汹汹、效果显著,截至2010年1月1日,共删除网上淫秽色情信息150多万条,关闭淫秽色情的违法网站栏目9000多个,立案侦查网络淫秽色情违法犯罪的案件4186起,侦破违法犯罪的案件3259起,抓获犯罪嫌疑人5394人。注册服务机构清查出淫秽低俗网站域名总计10160个。另外,被依法关闭网站的地域分布相对集中,50%以上集中在江苏、福建、浙江、广东等地。淫秽色情和低俗网站主要通过手机、固定电话、小灵通等收费牟取不法之财。[38]
至于像朱时华的遭遇或BT视听类网站的劫难,那是由打击涉黄网站所引起的“扩大化运动”。其事件演变过程大致为:先是关闭清理BT下载类网站,然后是采取一刀切手段针对所有网站进行检查。所谓“一刀切”是指部分省市的IDC机房为了排查违规网站,直接全部断网清查,确定没有问题之后再重新上线。业内人士估计,目前全国的网站数量大概在300万家以上,而整治过后被关停不可能再开的网站大概会有10万家以上,还有更大一部分会受到无辜牵连而影响流量。
在胡泳看来,网络整风运动表明,政府主管部门试图对于互联网,从内容监管发展为资本属性监管,同时开始了把控制点进一步从网络中心移向边缘、从网络服务商和网站移向终端用户和个人电脑的尝试。从出台的一系列规定来看,中国政府是在用管理大众媒体的方式管理互联网,企图把信息流集中起来以便进行有效管理,以保持自己的控制力。[39]只要它愿意并且能够投入一定的金钱、人力和技术力量,那么在控制互联网信息流动方面,必然能收到不小的成效。尽管我们看到,这种强力地介入往往会遭到各种各样的非议和挑战,例如指责它缺乏必要的法律程序,且相关政策法规也模糊不清,有时甚至还彼此冲突。[40]但即便如此,它始终相信,只有通过严厉的管制和“占领网络阵地”,才能创造一个信息净化、井然有序的网络环境。
虽然互联网监管全球都在行动,如在美国有各种过滤软件,家长可以选择安装在电脑上,但在图书馆等公共场所电脑上,绝大多数都安装了过滤软件,对色情网站严防死守。德国对于盗版的打击非常严厉,其出台的一系列法律,如《信息和通讯服务规范法》、《电信服务数据保护法》均明确了互联网内容传播过程中各个环节、各个机构的责任和义务,极大地方便了监管和查处。在日本,学校、图书馆或机场的公共电脑被要求安装过滤软件。日本网络不会发生人肉搜索,因为根据法律规定,如果有人把某人个人信息在网上公布,那发布者就违法了。对于优酷等视频网站,在日本,有些视频是无法浏览的,甚至还会跳出“根据当地法律不能观看”之类的提示信息。到了新加坡,《广播法》明确规定,新加坡三大电信服务供应商负有屏蔽特定网站的义务。政府有权要求供应商删除网站中宣扬色情内容的言论。若供应商不能履行义务,将会被罚款或被暂时吊销营业执照。政府还鼓励供应商开发推广“家庭上网系统”,帮助用户过滤掉不合适的内容,迄今已屏蔽了100多个包含色情等不良内容的网站。[41]
不过话说回来,各国在互联网监管上并不是一味地靠“封堵”、靠“打压”。正如本书前面提到的,如果政府对网络传播始终采取“防民之口,甚于防川”的心理,并动辄发起整风行动,它的结果很有可能像朱时华所遭遇的那样,在清除不法违规信息的同时,粗暴地干涉和侵犯到了一些公民的合法权益。更令人不安的是,这种“侵权”到现在还没有一条切实可行的权利救济途径。
这也是中国政府一定要引以为戒的。长期的管控、压抑,将将无从化解国内一直存在的由于民意不畅而造成的制度性的不稳定因素。政府要摆脱这种困局,办法之一就是通过自由开放的媒体,鼓励社会的良性互动,加强政府与民众之间的直接沟通,提供有效的渠道让公民参与国家事务。在此,互联网的意义变得十分突出。它构成了一种新的传播方式,为公民提供了互动的、非等级制的和全球性的媒介,以及绕过施加于传统大众媒体的束缚和控制的能力。作为仍在发展中的参与性最强的大众表达方式,它应该受到更大的鼓励,获得更大的空间。因此,网络整风行动务必要慎行,政府对互联网监管思维也要有所转变——由重管治转为重服务、重审批转为重治理、重责任转为重权利。
 
二、网络监督的失范与规范
(一)监督缺陷的“三重门”
如果说“网络实名”和“网络整风”会对公民在网络空间行使言论表达的权利造成一定的消极影响,那么,我们同样不能忽略公民在利用互联网进行舆论监督时可能造成的失范和无序等问题。[42]
从辩证的角度看,网络舆论本质上就是一把双刃剑。例如其表现为:1、互联网媒体虽然有利于信息快速畅通的传递和提高大众的民主意识,有利于政府改进工作作风,但网络媒介的宣传效果有待商榷,“再生新闻”容易导致新闻的真实性危机以及异质文化思想形态的渗透致使舆论导向难度增大。[43]2、“公共性”的舆论监督本质在网络这个虚拟的交往空间中得到真实的体现,从某种意义上,网络舆论监督更接近舆论监督的应有之义。它突破了媒介监督的范式,把监督的主体权回归给公众。在监督方式上实现从上至下到由下而上,从依赖权力到自主施力的回归。从舆论一律到多元趋同。这样开放的交流更有利于听到不同群体的意见,增强舆论监督行为的理性。同时网络的技术缺陷和社会现实,阻碍其完成完整意义上的公共性的本位回归,换言之,舆论监督本体组成阶层的不全面是实现民主监督的巨大局限;舆论监督主体严重缺失,虚假信息和非理性的情绪宣泄阻碍公众论坛的实现;政治和经济势力对网络媒介的侵占和垄断。[44]3、互联网让来自社会底层的信息、观点、声音找到了一个“出口”,无形中扩大了公众表达权,但其最致命的缺陷在于信息的准确性无法核实。
尤其是最后一点,互联网的兴起使每个人都可以成为信息发布者,打破了传统媒体对信息生产、流通的垄断,使传统的“把关人”已“无关可把”。互联网使人们成为了“信息人”,在发布信息、获取信息方面获得了前所未有的自由,但也因为如此,使网民有时处于一种尴尬的境地:面对“资讯爆炸”、“海量信息”,我们又该相信谁?[45]另外,由于在网络空间,信息传播的整个结构发生了巨大变化,人们的交往空间变得空前的广阔,有了更多的自由空间,有了更多的选择方式,有了更多的权利实现,于是,在有些学者看来,尽管网络传播中仍存在软性的、无形的议程设置,但网络用户自主性、自由度一定程度上突破了这个限制。网民可以根据自己的原则和标准进行评判,并将判断和意见反馈给网络,用个人的观点、结论影响整体舆论意见,媒介失去根据自身需要先在地设置议题的优先权,如果对一个议题不感兴趣,用户只要轻点鼠标就可以选择转换议题甚至转换网站。“议程设置”不再能替媒介画地为牢,传统媒体的“舆论胜景”不再,舆论氛围大大冲淡。网络传播的舆论因而变得松散并缺乏明确的目标指向,宽泛有余而力度不足。[46]
网络媒介自身的局限性也是造成网络监督时而无序、失常的根源。这个局限性主要由三部分组成,一个是语言方式,一个是信息失实,一个是权利僭越。网络的匿名性容易导致网络讨论呈现一种混乱和非理性的状态。这类言论往往是由网友自由随意发言、目的性不强、主题分散、导向不明而且难免泥沙俱下、鱼龙混杂,也带来了一系列负面影响。比如社会舆论分散、网络色情问题、谣言增多导致妖言惑众、偏激和非理性、谩骂与攻击、群体的盲从与冲动、国外文化入侵等问题相继出现。[47]
网络传播的虚拟性也不可避免地制造出一些假新闻、假信息,互联网因此也常常是谣言的“发源地”。以2009年为例,有媒体盘点了当年“七大网络悚人谣言”:嵊州南山水库惊现吃人鲶鱼、石家庄雪景图造假、荆州大学生救人事件渔民索要钱财捞尸、央视主持人白松岩自杀、北大医院教授死亡家属王建国忽悠亿万人、江苏医院艾滋谣言调查日本女明星成了中国医药代表、以及揭秘杭州70码事件胡斌无罪释放只因妈妈是浙江政协委员。[48]有学者指出:谣言传播是古已有之的现象,互联网不仅为谣言提供新的传播平台和管道。也构成了谣言传播新的生存环境。[49]网络谣言可以分为现实参与型谣言和原发型网络谣言。文字介质和接受人群的多元化使网络谣言传播相对理性,但这种理性特征更多是一种潜能。防范谣言传播负面影响,关键在于两方面:充分发挥传统主流媒体的影响和培养网民的理性精神。[50]
再一个是网络舆论监督力量出现“越位”。要分清楚网络舆论监督与网络暴力二者之间的区别,切莫把网络暴力当成一种合理的权利表达、一种正常的网络监督。所谓网络暴力一般具备如下特征:行为发生在网络世界;有滥用和过度使用正当权利的行为;属于一种群体性的行为,具有一定的盲从性;侵害了他人的合法权益,造成其人身和财产上的损害。网络监督则不同,它主观上具有一个求真、求善的出发点,而不是恶意的侮辱、诽谤和损害别人的声誉;所发布的情况应当是基本属实的,而不应当去捏造一些虚构的事实;不能侵犯别人的隐私权和名誉权。特别要注意的是,当网络舆论监督涉及法律问题时,不能让“网络通缉令”、“人肉搜索”、“道德审判”轻而易举地代替了“司法审判”。[51]陈力丹认为,“人肉搜索”实际上是一种信息的渠道,信息时代,人们被大量的信息所淹没,但真正具有价值的信息却十分匮乏。“人肉搜索”能够在最短的时间内揭露事实真相、给出最有价值的信息,其出现极大地满足了人们个性化的信息需求,弥补了信息爆炸时代的信息匮乏。它可以作为一种舆论评价机制。“人肉搜索”出现之后,那些挑战人们道德底线的言行便即无所遁形,一一被揭开匿名、虚拟的网络面纱,从而使网络不当言行者能在现实社会中接受舆论监督与道德评判,为其行为承担应有的责任,提高其不当言行的成本,在全社会范围内形成一个正向引导机制。但是这类搜索毕竟是缺少一种有效的监督机制,一旦运用不当,也会造成对当事人的侵权。[52]
(二)完善网络监督及其政府应对
如何更好地进行网络舆论监督的规范和完善,对此学者们见仁见智,主要有“主体说”、“制度说”和“环境说”。[53]
“主体说”。部分学者认为,应该从政府、网络管理者、网民等相关主体方面加强对网络舆论监督进行规范和引导。李正华说,网站版主应及时疏导网络媒体论坛中的情绪型言论,充分发挥“意见领袖”的作用,及时跟帖、主动导帖,善言规劝,与网友共同创建宽松自由文明和谐的讨论环境。监督者应正确运用网络舆论的工具行使监督的权利,被监督者应以更宽广的心态和胸怀对待善意的批评和监督,而网站也应做好相关的引导工作。[54]姜岭君认为,“法”的支持是基础;“网”的建设是保障;而“人”的培养是关键。“人”是指:提高网络从业人员素质及网民的责任意识与自律能力。[55]
“制度说”。网络舆论监督的制度建设是学界关注的另一个焦点。方军认为,要加强对网络媒体的监督和管理,建立有利于网络舆论监督的制度体制。包括建立和完善政府信息公开制度;建立“网上信访”制度,收集民声建议;建立和完善违法追究制度。[56]吉亚娟认为,畅通政府与社会沟通机制,网络监督与体制监督的对接,建立健全网络监管机制,加大电子政务网站建设等措施是完善网络监督的有效途径。[57]谢新洲指出,在复杂的网络化的舆论环境中,政府部门应该坚持公开公正原则,营造宽松、有序、和谐的网络舆论环境,从排斥、惧怕网络逐渐变为接近、利用网络。立法机关也应加快立法的步伐,规范网络行为,保护网民的权利。[58]
“环境说”。就网络表达的效果而言,许多学者认为外部环境氛围的引导有很强的指导作用,健康的舆论环境有利于规范与完善网络舆论监督。如孙晓东认为,要想充分发挥舆论监督作用,就必须把舆论监督同其他类型的监督有机结合起来,使其互相影响、互相促进、互相补充、互相制约,形成一种具有权威性、组织性、规模性的合力,以形成社会大范围内的强有力的监督氛围。[59]范凌子认为,应该构建主流舆论、营造和谐健康舆论环境。网络媒体要重视中央方针政策的传播、重视时代精神的弘扬、重视先进文化的渲染、重视社会进步的推动,突出主流舆论、突出主流声音、突出主流民意。[60]
毫无疑问,网络监督是中国经济发展到较高水平、民众民主权利意识逐步觉醒和腐败形势严峻的必然产物,网络监督对预防和惩治腐败、保障国家长治久安具有极大的理论意义和实践价值。无论网络监督目前存在怎样的缺陷与不足,都不能抹杀它在推动社会进步方面的独特功能与特殊贡献,对此,政府必须予以足够重视和积极应对。
(一)制定互联网管理法规,依法规范网络监督。网络是公众行使话语权的宝贵平台,需要广大网民的共同呵护、自觉维护。要减少网络监督失当特别是网络暴力,关键在于提高广大网民的自身素养,构建互联网的法治规则。《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》等一系列互联网管理法律法规,为清理网络上不良现象提供了基础性的法律依据,但应根据互联网飞速发展的客观实际进行修订。
(二)建立网络信息快速反应机制,抢占舆论主动权。网络监督已经成为参与群众最为广泛的监督主渠道。网络信息的传播之快、影响范围之广、辐射之深远非传统媒体所能比拟,需要有关部门及时应对,否则后果难以预料,甚至难以收拾,众所周知的“瓮安事件”就是惨痛而深刻的案例。相比瓮安的后知后觉,杭州的做法值得借鉴。为做到第一时间发现监督信息,2008年初,杭州市纪委已建立了四条收集渠道:一是市纪委在该市媒体中聘请了13名一线记者,收集党风政风和党员干部廉政建设情况。二是市纪委与市外宣办网络处、市公安局建立了网络监督信息传递机制,后者为前者提供从网上监控的相关信息。三是市纪委自己有一支网络信息搜集队伍,来自委局各个室(厅),被称为反腐倡廉舆情监控小组。“每个委局都有一名宣传信息员,他们经常上网,负责收集相关信息,及时报告。每个月都有一次例会,研究和分析,并制定下一步计划。”四是市纪委宣教室也有专人浏览网络。这四条渠道的信息都汇流到快速反应机制领导小组办公室,领导小组根据网上舆情走向,决定是否启动快速反应机制,有些信息如果涉及重大事件、某个领导干部,将建立调查处理小组和新闻发布小组。事件调查小组调查后,提出处理意见和建议。与此同时,新闻发布小组据此通过发新闻通稿、召开新闻通报会或网上跟帖等方式,及时发布相关信息,有针对性地解疑释惑、澄清事件、批驳谣言、引导舆论。
 
(三)主动求变,建立政府引导的网络监督模式,实现政府与网民的良性互动。硬性压制网络监督不可能,放任自流也不可取,重要的是执政党、政府与网民建立良性互动机制。一是各级党政机关要转变“我控制、你服从”的观念,把握网络媒体的发展规律,主动应对远比“马后炮”强。二是要利用网络的优势建立执政党、政府与民众的沟通机制,为民众的诉求、信息充分流动提供足够的空间,确保社会稳定;应构建一套完整的监督执政党的体系,网络与其他手段一起形成合力,对权力进行全方位监督,让权力运行法治化,对权力的监督也要法治化。
  (四)要适应新技术的发展,在计算机与互联网络技术上占得先机。互联网既是平等的也是不平等的,网络权力的获得主要是通过技术和信息的掌握,权力的拥有者也就是技术和信息的拥有者以及虚拟社会的构建者,这种权力能够混淆公众视听、左右舆论走向。为此,各级反腐部门在充分认识网络监督优缺点的基础上,要做到以下几点:一是大力培养、引进网络研发人才;二是增强应用网络系统意识;三是增加建设资金。
 
三、结语:中国网络“舆论场”的愿景与未来
尽管禁令不断、管控严格,但中国对互联网的规制远远超出西方媒介所批判的更为复杂和微妙的形态。由于对伴随着技术而来的民主变革的期望甚高,西方学者对形势的研判往往过于简单、草率。他们习惯于描述中国政府同互联网市民社会间的博弈,并预测政府必然以失败而告终。例如,有观点认为互联网充斥着大量的新观念,使得其对权力的一个关键来源发起了强有力的挑战,这就是形成公众舆论的权力,即用某种方式引导公民承认政治合法性的权力。[61]这样做的结果就是,他们容易忽略政府的投入,这种投入不仅为了推动经济发展,也为了开展电子政务和推动中国文化在世界范围内的影响。
更重要的是,他们对互联网为中国带来的大大拓宽了自由表达空间重视不足。当中国的互联网没能很快带来其所预设的民主结果时,这些西方学者感到不可思议。他们似乎只对中国一夜改观、一步到位的民主进程感兴趣,而殊不知局部的、细微的,甚至迂回的变化也能给中国的民主和法治生活带来很大的影响。
与那些享有充分政治自由和法治保障的西方国家相比,在中国,互联网作为公共领域媒介的属性和特征表现得尤为明显。当传统媒体被阻塞或严控时,互联网以其开放性、匿名性、平等性和灵活性,成为了讨论社会事务、介入公共生活的有效工具。虽然就目前的国情而言,互联网还不能参与选举政治,也不能为候选人提供发表政治纲领、筹资、招募志愿者,更不能就一些大的国家政治问题展开辩论、协商,但它能帮助中国的普通公民发出自己的声音,而且使得这些声音让执政者、相关责任人听到,它的存在将最终有助于中国现代公共领域的转型和发展。具体说来,它在以下方面发挥了重大作用:
首先,互联网促进信息传播的民主化。在中国,媒介从来不是独立的政府制衡机构,相反,政府把媒介看作实现国家统一和政治认同的核心工具,对媒介实施高度垄断。在这种情况下,互联网是政府至今还无法完全掌控的媒体。在互联网空间里,公民获取信息的成本大大降低,所获得的信息来源和新颖性也大大提高。也就是说,公民对于社会的知情权较之以往没有互联网的时代有显著地提高。特别是公民可以借助互联网生产、传播和分享信息,这些在传统的、国家控制的媒体渠道中是无法想象的。
其次,互联网创造了公民对政治和社会问题展开讨论的公共领域。由于互联网的交互特性,各种公共论坛应用而生,公众第一次拥有了对公共事物进行评论、交换意见、形成舆论的场所。随着知情能力和评论能力的提高,他们对社会生活和社会决策过程的介入程度越来越高,而这种介入程度的提高反过来又促使公民这方面提出更高的要求。正如戴扬所说:“就具体问题表述立场就等于构建公共领域。”
再次,对于集会与结社自由匮乏的中国,互联网加强了民众之间的联系与集体行动。像厦门PX事件,通过网络和手机召集民众集体反对政府在建“海沧PX项目”,另外还有像反日的百万网络签名,[62]都初步显示了互联网作为一种组织民众的手段的作用。因为实地的集会仍然受到严格的监控,互联网成为一种替代性的活动场所。政府对网上抗议和签名采取了一种较为容忍的态度,既是因为尚不存在实际的政治威胁,也由于几乎不可能消除网上集会。同时,兴趣相同者开始利用互联网从事志同道合的事业,一个例子是中国的思想知识类网站集结了大量自由交换意见和信息的知识分子。
最后,非正式团体和个人利用互联网创建自由社区、促进政治参与的方式产生了最大和最积极的政治影响。通过这种方式,互联网帮助创造了社会资本。在中国,建立在公民权利义务基础上的现代社会资本的增加,是中国市民社会成长的表现之一,更多个人通过网络加入到公共领域中,有利于发挥公民享有的宪法权利,催化中国迫切需要的民主进程。中国公共领域的真正实现,将取决于独立于国家的社会力量的兴起和壮大,以及政府对民主政治的切实追求,两方面的行动个策略结合在一起,才可能在中国建立民主,从而使公民充分发展民主态度和心智,认识、表达和协调他们的特别利益。
尽管商业利益与政府势力都在互联网上加强了扩张,网络仍然不失为一个公共传播和讨论的领域。各种议题与公众的组合,地方性的与全球性的,在互联网上都成为可能。这是互联网之为公共领域与此前的更加稳定的公共领域之间最为明显的区别。为了给“幻想化”的公众注入新的生命力,滋养一个生机勃勃的公共空间,为了让普通人拥有自由而有尊严的生活方式,我们需要经常性地思考公与私的界限。我们需要的,不是在两个替代物之间择一的绝决,而是一种平衡相互矛盾的趋势的努力,以及一种避免极端的愿望。
本文试图说明,在中国这样的公共领域并不发达的国家,互联网可能成为普通公民抵制信息垄断和发出声音的唯一出口;在大多数时候,这并不会导致突破性的变化,但是,它显示了公民通过共有媒体影响政治的一些重要方式。共有媒体也许不能一夜之间改变那些根深蒂固的非民主行为,但是却能够令公众在政治过程中的作用发生变化,把政治话语带进公民的日常生活体验,改变人们对控制、自由与创造的认识,以便他们能够自由地动员集体智能提高治理水平。为此,让我们以更加开放、更加宽待、更加从容的姿态去迎接这场由互联网引爆的改善民主和法治进程的革命!
 
(本文荣获 2010年度浙江省省直律师实务理论研讨会二等奖)


[①] 杨吉,男,浙江大学光华法学院博士研究生,六和律师事务所兼职律师,主要研究领域:网络法、知识产权和娱乐传媒。
[②] 大卫•多姆德:《关于谷歌中国的最新声明》,http://www.google.com/press/new-approach-to-china/update.html.
[③] 《国务院新闻办网络局负责人就谷歌搜索服务退出中国内地市场发表谈话》,载“新华网”,http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/23/content_13226215.htm.
[④] 李云路、王建华、颜昊:《中国拒绝“政治的谷歌”与“谷歌的政治”》,载“新华网”,http://news.xinhuanet.com/world/2010-03/20/content_13209582.htm.
[⑤] 社评《世界不欢迎“白宫的谷歌”》,载《环球时报》2010年3月20日。
[⑥] 谭骥:《后谷歌时代,几家欢喜几家愁》,载《时代周报》2010年4月5日,第72期。
[⑦] 2010中国(深圳)IT领袖峰会专题报道,载“深圳新闻网”,http://www.sznews.com/zhuanti/node_60880.htm.
[⑧] 吴德群:《李彦宏:严格互联网监管很自然》,载《深圳特区报》2010年3月29日。
[⑨] 长平:《中国需要网络特区吗?》,载“FT中文网”,www.ftchinese.com/story/001031947.
[⑩] 长平:《中国需要网络特区吗?》,载“FT中文网”,www.ftchinese.com/story/001031947.
[11] 邵培仁、李雯:《隐性障碍:通往表达自由之路上的伏击》,载《杭州师范学院学报》(社会科学版)2003年第5期。
[12] 杨久华:《试论我国网络表达自由发展的障碍因素及其对策》,载《兰州学刊》2008年第5期。
[13] 段鸣玉:《网络技术对人的自由的解放与制约》,载《中国科技论坛》2003年第3期。
[14] 备受争议的主要是该条例的第十九条:互联网信息服务提供者应当建立信息审核制度,明确信息审核人员,发现属于本条例第二十三条规定情形信息的,应当立即删除违法内容,保存相关记录,并向所在地公安机关报告。涉及其他部门的,向有关主管部门报告。互联网信息服务提供者应当建立并落实以下安全保护制度和安全保护技术措施:(一)提供新闻、出版以及电子公告等服务的,能够记录所发布信息的内容、时间及互联网网络地址或者域名,并留存六十日以上;(二)开办政务、新闻、重点商务网站的,能够防范网站、网页被篡改,发现被篡改后能够立即恢复;(三)提供电子公告、网络游戏和其他即时通信服务的,具有用户注册信息和发布信息审核功能,并如实登记向其申请开设上述服务的用户的有效身份证明; (四)提供电子邮件和网上短信息服务的,具有信息群发限制措施,能够防范以群发方式发送伪造或者隐匿信息发送者真实标记的电子邮件或者短信息;(五)提供电子公告服务或其他交互式信息服务的,其计算机信息网络应当使用固定的互联网网络地址。前款所称的电子公告服务,是指在互联网上以论坛、聊天室、留言板、博客等交互形式为上网用户提供信息发布条件的行为。条例全文详见:http://www.hangzhou.com.cn/20090413/ca1704696.htm.
[15] 朱永红:《杭州网络立法之路:已经历“程序充分”的讨论》,载《浙江日报》2009年5月5日。
[16] 谢洁青:《杭州发帖写博要实名?新规惹争议网友声音一边倒》,载“杭州网”,http://www.hangzhou.com.cn/20090413/ca1704703.htm.
[17]《杭州网络实名制遇冷 无法界定恶意攻击》,原载《京华时报》2009年5月20日,转引自“正义网”,http://www.jcrb.com/zhuanti/shzt/wlsm/sj/200905/t20090522_222781.html. 更多内容详见“网络匿名表达担忧纷争从何而来,杭州网络实名制遇冷”,载“正义网”,http://www.jcrb.com/zhuanti/shzt/wlsm/.
[18] 徐其勇:《重庆网络实名制:QQ群微博短信纳入警方监管》,载《京华时报》2010年3月19日。
[19] 杨万国:《工信部部长李毅中:网络实名制是个方向》,载《新京报》2010年3月6日。
[20] 苟德培:《实名制网络表达的困境及对策》,《网络传播》2009年第9期;另可参见王释:《匿名与实名:互联网本性的二元悖反》,载《四川师范大学学报》(社会科学版)2007年第12期。
[21] 王俊秀、王帝《一篇帖子换来被囚八日:一青年举报家乡违法征地遭遇跨省追捕》,载《中国青年报》2009年4月8日。
[22] 史万森:《“吴保全网络发帖诽谤案”始末》,载《法制日报》2009年9月23日。
[23] 陈远、邹晶:《网络实名制:规范网络信息传播的必由之路》,载《山东社会科学》2009年第1期。
[24] 姜奇平:《网络实名制关系信息时代社会契约》,载《互联网周刊》2010年2月23日。
[25] 李拯宇、干玉兰:《韩国主要门户网站开始实行网络实名制》,载《青年记者》2007年第13期;潘天翠:《网络实名制是手段不是目的——访韩国联合通讯社驻北京分社社长赵诚大》,载《网络传播》2008年第11期。
[26] 李领臣:《实名制泛化的冷思考》,载《甘肃政法学院学报》2008年第3期。 
[27] 阿拉木斯:《对网络实名制的五个基本判断》,载《法制日报》2010年4月1日。
[28] 张欢、杨霖:《身份映射关系:网络实名制的法理基础》,载《山西高等学校社会科学学报》2009年第4期。
[29] 皮勇、胡庆海:《论网络实名制不应“独行”》,载《信息网络安全》2006年第5期;秦宾、王彪:《我国网络实名制立法方向和实现模式初探》,载《信息网络安全》2008年第11期。
[30] 秦兴梅:《责任与自律:网络实名制的主旨》,载《青年记者》2009年第16期。
[31] 更多内容详见杨胤:《谁蒸发了他的CNTV?》,载《南都周刊》2010年第3期。
[32] 相关报道参见周鹏、王敏琳:《十万中小网站寒冬“断网”》,载《南都周刊》2010年第3期。
[33] 秦旺:《网络整风:逐利者的新江湖》,载《南都周刊》2010年第3期。
[34] Internet Data Center的缩写,即互联网数据中心。它为互联网内容提供商(ICP)、企业、媒体和各类网站提供大规模、高质量、安全可靠的专业化服务器托管、空间租用、网络批发带宽以及ASP、EC等业务。
[35] 与此同时,海外IDC服务商赢得了一个巨大的商机。国内互联网一刀切的监管方式,让许多网站都动了“移民”之心,据CINNC的统计,中国拥有300万各类网站,随便走出一批,对海外做IDC生意的企业来说,都是史无前例的商机。据媒体报道,仅去年12月7日至14日的一周内,“.com”境外域名在中国的注册同比增长1300%,以至于世界第一的域名注册商GoDaddy,都立刻用上中国淘宝网旗下的产品“支付宝”在线支付工具,好抓住机遇赚大钱。
[36] 隋笑飞:《国新办等七部委开展整治互联网低俗之风专项行动》,载“新华网”,http://news.xinhuanet.com/politics/2009-01/05/content_10606040_1.htm.
[37] 《国新办副主任蔡名照详解何为网络低俗内容》,转引自“新华网”,http://news.xinhuanet.com/newmedia/2009-01/06/content_10611809.htm.
[38] 综合“全国整治互联网低俗之风专项行动”专题,载“新华网”,http://www.xinhuanet.com/politics/20090109/y2.htm. 孙光海:《整治低俗之风 重塑新价值观》,载《网络传播》2009年第2期
[39] 胡泳:《互联网整风运动》,载《南都周刊》2010年第3期。
[40] 严功军:《整治网络低俗化问题的反思》,载《新闻知识》2009年第5期。
[41] 张瑜华:《互联网监管 全球在行动——专访五国居民探寻法律中的平衡之路》,载《IT时报》2010年总第108期。
[42] 关于网络监督的成因与局限,可参见徐秀勇、杨嘉:《网络监督:成因、局限及政府应对》,载《天津行政学院学报》2010年第1期。
[43] 方玉:《网络媒体在舆论监督中的作用》,载《新闻采编》2001年第6期。
[44] 李琳:《从网络的发展看舆论监督的本位回归》,载《今传媒》2005年第6期。
[45] 吴风:《网络传播学:一种形而上的透视》,中国广播电视出版社2004年版,第277页。
[46] 金霞:《论网络传播的舆论监督》,载《湖北民族学院学报》(哲学社会科学版)2003年第2期。
[47] 陈明、杨国炜、陈樵哥:《中国网络舆论现状及舆论引导》,载《瞭望新闻周刊》2004年第35期。
[48] 《盘点“七大悚人网络谣言”如何迷惑众生》,载“湖南人”,people.hnce.com.cn/c/2009-12-09/49940.shtml.
[49] 邓国峰、唐贵伍:《网络谣言传播及其社会影响研究》,载《求索》2005年第10期。
[50] 陈红梅:《网络谣言传播的特点及其应对》,载《编辑学刊》2009年第6期。
[51] 王军:《从“铜须事件”透视我国网络舆论管理中的问题》,原载中国传媒大学电视与新闻学院编:《新闻传播学前沿2006》,中国传媒大学出版社2007年版;孟威:《网络互动:意义诠释与规则探讨》,经济管理出版社2004年版,第211页。
[52] 《人大传播学教授陈力丹、律师陈际红谈整治网络暴力》,载“人民网”,http://www.people.com.cn/GB/32306/54155/57487/7820336.html. 对于“人肉搜索”,刘锐认为:首先,“人肉搜索”题材以社会性道德事件为主,不具有网络舆论监督的代表性和公共性。其次,“人肉搜索”带有硬监督的色彩,与网络舆论软监督的本意相背离。再次,“人肉搜索”的主体仅仅是部分跟帖者,能否代表公众,尚可存疑。具体参见刘锐:《“人肉搜索”与舆论监督、网络暴力之辨》,载《新闻记者》2008年9期。
[53] 本段主要参考石国亮、徐媛:《国内网络舆论监督研究综述》,载《广东青年干部学院学报》2009年第3期。
[54] 李正华:《网络舆论监督的临界问题及相关法律责任舆论监督》,载《信息网络安全》2006年第4期。
[55] 姜岭君:《对完善网络舆论监督的理性探讨》,载《青年记者》2008年第23期。
[56] 方军:《试论信息化时代的网络舆论监督》,载《理论与当代》2007年第11期。
[57] 吉亚娟:《完善网络监督的几点思考》,载《中共山西省委党校学报》2009年第5期。
[58] 雷柯:《应最大限度发挥网络舆论监督的作用》,载《光明日报》2009年3月2日。
[59] 孙晓东:《网络传播与舆论监督》,载《盐城师范学院学报》(人文社会科学版)2005年第4期。
[60] 范凌子:《在和谐舆论环境中构建主流舆论——浅议我国网络媒体的舆论监督》,载《新闻爱好者》2008年第11期。
[61] Nina Hachigian, China's Cyber-Strategy., Foreign Affairs, Vol. 80, No. 2, March/April 2001.
[62] 2005年2月28日,美国多个华人团体率先发动反对日本成为安理会常任理事国的“百万人全球签名”活动。随着3月中旬内地众多网站加入,才真正成为一场声势浩大的签名活动,人数很快突破四千万。与此同时,抵制日货等动员信息也通过网络、手机广为传播。时至4月初,各种因素已造成部分民众的情绪处在“箭在弦上”的状态,在中国多个城市举行的反日游行示威。转引自闵大洪:《对中国网络民族主义的观察、分析——以中日、中韩关系为对象》,载“人民网”,http://media.people.com.cn/GB/8352178.html.
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