最高法行政审判庭负责人解读房屋征收补偿司法解释

http://www.law-lib.com　 2012-4-9 20:12:18　 来源：法制日报

为依法正确办理市、县级人民政府申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定（以下称征收补偿决定）案件，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称《行政诉讼法》）、《中华人民共和国行政强制法》（以下称《行政强制法》）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《条例》）等有关法律、行政法规规定，结合审判实际，最高人民法院于4月9日发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），自2012年4月10日起施行。

　　为详细了解《规定》的起草背景、主要特点和主要内容，记者采访了最高人民法院行政审判庭负责人。

　　出台背景

　　记者：请问最高人民法院为什么要出台这部司法解释？起草和出台这部司法解释经历了哪些程序？

　　负责人：房屋征收与补偿是事关社会稳定、人民安居乐业、经济社会协调发展的重大事宜。《行政强制法》和《条例》颁布实施以来，有关市、县级人民政府申请人民法院强制执行房屋征收补偿决定（以下称征收补偿决定）问题成为社会关注焦点。人民法院的审判、执行工作也面临许多新情况、新问题，特别是办理有关非诉行政执行案件的审查标准、强制执行方式、新旧规定的衔接等问题需要尽快解决。

　　《规定》的颁布实施，正是人民法院凝聚各方共识、贯彻执行《行政强制法》和《条例》的具体举措。这一司法解释的出台，是人民法院主动服务大局、回应社会关切的需要；是人民法院有效解决现实工作难题、保障人民群众合法权益和实现公共利益的需要；也是人民法院积极探索和改革执行方式、创新和加强社会管理的需要。《规定》的实施，有利于从制度上理顺房屋征收与补偿工作秩序，促进《行政强制法》和《条例》的正确施行，防范强制执行过程中发生违法和侵犯被征收人合法权益的事件。

　　一年多来，最高人民法院一直十分关注房屋征收与补偿工作的实践运行情况，经过认真研究和积极协调，起草并多次修改了《规定》草案，其间多次征求全国人大常委会法工委、国务院法制办、本院内设部门和下级法院的意见，得到了各有关方面的大力支持和帮助。在充分论证的基础上，最高人民法院审判委员会于2012年2月27日讨论通过了《规定》。

　　主要特点

　　记者：请问《规定》的主要特点是什么？被征收人的合法权益是否能够得到足够的保障？强制执行的方式是什么？有没有吸收最新立法成果和域外经验？

　　负责人：《规定》从程序到实体方面对人民法院办理相关案件作出了具体规范，其主要特点有三：

　　一是充分考虑对被征收人合法权益的多重保护。根据《行政诉讼法》和《条例》等法律法规的规定，人民法院在办理房屋征收与补偿相关案件中，可以通过四个方面进一步丰富和完善对被征收人合法权益的司法救济和保护手段。首先，当事人对房屋征收决定不服的，可以依法提起诉讼。其次，当事人对补偿决定不服或者补偿协议达成后反悔的，也可以依法提起诉讼。第三，当事人既不起诉又不履行征收补偿决定，有关政府申请人民法院强制执行的，人民法院对征收补偿决定的合法性、正当性进行审查并作出准予或者不准予执行的裁定。第四，行政机关在执行过程中如果存在违法或者不当情形，被执行人及利害关系人还可以提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼。这些机制的设置与执行，对于切实保护被征收人合法权益、防止行政权力滥用都具有重要的作用。

　　二是明确了“裁执分离”为主导的强制执行方式。所谓“裁执分离”，是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。体现在房屋征收补偿决定的强制执行方面，“裁执分离”主要体现为两种情形：一是根据《条例》规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。也就是说，作出房屋征收决定的市、县级人民政府不能自行决定强制执行，而必须依法向人民法院提出申请，由人民法院审查后作出是否准予执行的裁定。这一规定的意义在于：征收补偿决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督，经人民法院审查确认合法有效的，才能进入执行程序。二是就人民法院内设机构而言，行政机关申请法院强制执行其作出的具体行政行为的，由行政审判庭进行审查并作出裁定，需要由人民法院强制执行的，由人民法院的执行机构组织实施。

　　《规定》还明确了人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施。这是从现实可行性出发，经有关国家机关反复协商后形成的共识，符合“裁执分离”的司法改革基本方向。同时，在个别例外情形下，人民法院认为自身有足够能力实施时，也可以依照《规定》由人民法院执行。应当说明的是，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施的规定，与《条例》关于申请人民法院强制执行的规定并不矛盾，前者的意义在于实现“裁执分离”接受司法监督，后者的意义在于经司法审查确认后明确具体实施方式。这种模式既有利于人民法院履行监督支持行政机关依法行政、保障被征收人合法权益的职责，也有利于征收补偿活动的顺利进行，更好地实现维护公共利益与保护公民权益的统一。

　　三是吸收最新立法成果和域外有益经验。《规定》的主旨与《行政强制法》、《条例》的立法精神一脉相承，共同构成房屋征收补偿领域有中国特色的非诉强制执行制度。如《规定》将《条例》有关社会稳定风险评估的规定作为向人民法院申请强制执行的必备要件；将违反《条例》中的“公平补偿”原则、《行政强制法》中的“行政目的”以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》中的“程序正当”原则，规定为人民法院裁定不准予执行的重要依据，进一步明确了审查要件和标准，便于加强监督，有利于征收补偿工作稳妥进行。《规定》还立足国情、博采众长，在强制执行方式上借鉴吸收了许多国家所采取的由法院审查、由行政机关具体实施的做法和经验。

　　主要内容

　　记者：请问《规定》的主要内容是什么？

　　负责人：《规定》着眼于提高操作性、指导性，从案件受理、审查、执行和新旧规定衔接等多个方面作出了明确规定。

　　就案件的管辖权问题，《规定》第一条明确了申请人民法院强制执行征收补偿决定案件，由房屋所在地基层人民法院管辖，高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。

　　就申请机关应当提交的材料及相关要求，除《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《条例》）第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外，《规定》第二条还列举了六项具体内容。

　　就受理程序及异议处理方式，《规定》第三条明确了人民法院在法定期限内立案受理或裁定不予受理，申请机关对不予受理的裁定有异议的，可以依法向上一级人民法院申请复议。

　　就审查期限、裁定形式和审查方式，《规定》第四条、第五条明确了人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予强制执行的裁定；有特殊情况需要延长审查期限的，由高级人民法院批准。人民法院在审查期间，可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。

　　就审查标准及不准予执行裁定的送达和异议处理方式，《规定》第六条、第七条明确了征收补偿决定存在明显缺乏事实依据、明显缺乏法律、法规依据、明显不符合公平补偿原则等七种情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行。不准予执行的裁定应当在五日内送达申请机关，申请机关对此有异议的，可以依法向上一级人民法院申请复议。

　　就准予执行裁定的送达及司法建议，《规定》第八条明确了准予执行的裁定应当在五日内送达申请机关和被执行人，人民法院可以根据实际情况建议申请机关依法采取必要措施，保障征收与补偿活动顺利实施。

　　就强制执行的方式，《规定》第九条明确了人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。

　　就新旧规定的衔接过渡问题，《规定》第十条明确了《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的，参照《规定》第九条有关强制执行方式的规定精神办理。

　　总之，《规定》的出台，进一步明确和细化了人民法院办理房屋征收补偿决定强制执行案件的具体程序和要求，回应了在案件受理、审查和执行中亟待解决的实践性问题，有利于维护公共利益、保障被征收人的合法权益、及时有效地化解房屋征收与补偿领域的突出矛盾，也有利于规范人民法院的司法行为和行政机关的行政执法活动，对促进社会稳定和经济社会的协调发展必将发挥积极作用。（袁定波）