六和资讯| 浅论《海岛保护法》对已开发无居民海岛的影响及对策分析 |
| 发布时间：2011/7/27 来源：zsliuhelaw.com 作者：管理员 点击次数：3418 |
浅论《海岛保护法》对已开发无居民海岛的影响及对策分析
——以舟山为视角
商英 王玮君
摘 要：《海岛保护法》施行前，舟山市无居民海岛开发利用现状；《海岛保护法》施行后，未经批准使用但在法前已开发利用的无居民海岛可能涉及的法律问题，及该如何妥善解决。
关键词： 海岛保护法 已开发无居民海岛 影响 对策分析
引言
2010年3月1日起开始施行的《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称新法）明确无居民海岛为国家所有，并对无居民海岛的规划、管理、审批进行严格规定，凡未经批准利用的无居民海岛都应当维持现状。2011年4月12日，国家海洋局联合沿海有关省、自治区海洋厅（局）召开新闻发布会，向社会公布我国第一批开发利用无居民海岛名录，全国176个可开发无居民海岛，浙江31个入选，其中舟山10个入选。但在新法施行前，舟山市已在开发利用的无居民海岛数量可观，故在新法施行后的今天，如何妥善处理新法实施前已开发利用的无居民海岛，迫在眉睫。本文拟从法律角度分析新法施行前已开发利用的无居民海岛可能涉及到的问题及解决对策。
一、无居民海岛的含义
新施行的《海岛保护法》对无居民海岛的定义重新作了界定。根据该法，海岛是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛，而无居民海岛，则是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。根据这一规定，海岛是否作为居民“户籍管理的住址登记地”是区分有居民海岛与无人岛的惟一标准。不作为居民户籍管理的住址登记地的海岛，即使有人常年在岛上进行海水养殖、旅游、军事等活动，也被视为无居民海岛。
二、舟山市无居民海岛的开发现状
根据97年舟山市发布的数据显示，舟山群岛共有大小岛屿1390个,除98个较大的岛屿有人居住外,其他均为无居民海岛。根据调查显示，新法颁布前舟山市各区、县业经开发利用的无居民海岛开发利用占有很大比例。如定海区全区仅有无居民海岛87座，但法前已开发利用或留有明显开发遗迹的无居民海岛就有68座。目前无居民海岛开发现状主要体现在以下几个方面：
（一）、用岛类型多样。舟山市无居民海岛开发利用由来已久，因其资源环境、地理位置不同，各类用岛行为的社会原因与历史原因也不尽相同。舟山市新法施行前开发利用无居民海岛主要类型有：一是基础设施建设，如灯塔、交通、港口建设；二是项目建设，如采石、采伐林木、旅游、养殖、水产品加工等。
（二）、审批形式不一。因法律没有明确规定无居民海岛管理部门，以至长期以来，无居民海岛的管理工作分散到多个部门，职责交叉、条块分割，结果造成了审批部门不一，就法前舟山市无居民海岛开发利用状况的调查显示：有的是按照2003年7月1日施行的《无居民海岛保护与利用管理规定》进行审批的；有的是经过海洋渔业局、土管局、城建局、农林局等相关部门批准，并颁发有林权证、土地证、滩涂证等相关权证的；有的是村集体通过租赁合同对外出租的；还有一些无居民海岛的开发利用甚至是无任何审批手续的。
因职能交叉、多头管理、使实际管理难以到位，局部产生了开发利用无序、无度的现象，严重破坏了无居民海岛的生态环境。在此情形下，《海岛保护法》的出台对无居民海岛的开发利用进行统一规划、管理，是很有必要的。
三、《海岛保护法》施行前已开发利用的无居民海岛面临的现实问题。
如上所述，《海岛保护法》施行前，舟山市的大量无居民海岛业经开发利用，而根据我国公布的第一批可开发利用无居民海岛名录，舟山市仅10个无居民海岛可通过审批进行开发利用。由此，《海岛保护法》施行前已开发利用的无居民海岛将面临以下现实问题：
（一）已获批准的无居民海岛开发项目能否继续开发利用，取决于是否符合海岛保护规划。根据《无居民海岛保护与利用管理规定》审批通过且已开发利用的无居民海岛在新法施行后能否继续开发，《无居民海岛使用申请审批试行办法》对此作出了明确规定。该法第四条第（四）款规定“《海岛保护法》实施前，已经获得批准的无居民海岛使用项目，凡符合海岛保护规划的，由县级（市级）政府补编无居民海岛保护和利用规划，并由国家海洋局或省级海洋主管部门补办无居民海岛使用手续，不再进行论证评审，但需提交无居民海岛使用申请书和无居民海岛开发利用具体方案，补缴无居民海岛使用金差价；不符合海岛保护规划的，不得办理无居民海岛使用手续。”据此，是否符合海岛保护规划，成了该类无居民海岛能否继续开发利用的关键。但海岛保护规划至今未出台，使上述无居民海岛的开发与否难以界定。
（二）《海岛保护法》施行前，各职能部门颁发的权证是否有效。《海岛保护法》明确规定无居民海岛为国家所有，无居民海岛的开发利用应报国务院或省、自治区、直辖市人民政府审批。但在新法施行前，舟山市各县区人民政府已将一些无居民海岛的山林、土地确权给单位或个人，且各主管部门如海洋渔业局、土管局、农林局等业已颁布了滩涂证、土地证、林权证等相关权证。新法施行后，此类权证是否继续有效，相关部门还未出台政策。
（三）《海岛保护法》施行前，将无居民海岛租赁给单位或个人，该部分通过租赁合同取得无居民海岛开发使用权的，在新法施行后，又当如何处置，现时也未有相关政策出台。
（四）对于未经任何审批手续、无任何权证，私自开发利用无居海岛行为，《海岛保护法》施行后又该如何处理，有关政策也未明确。
四、《海岛保护法》施行后，妥善解决已开发利用无居民海岛之建议。
《海岛保护法》施行后，如果按照法律规定，一律禁止未批准开发利用的无居民海岛的开发利用行为，必定会损害已开发利用无居民海岛主体的利益，若不能妥善解决，必定会引起纠纷，甚至会引发群体性事件，不利于社会的稳定。如何在新法实施后，妥善解决现实与法律的矛盾，笔者提出如下建议：
（一）新法施行前审批手续齐全已在开发利用的无居民海岛的处理。
应当尽快制定海岛保护规划，为已在开发利用的无居民海岛是否符合海岛保护规划的界定提供法律依据。
（二）、新法施行前，经海洋渔业局、土管局、农林局等相关部门批准且颁发有相关权证的无居民海岛的处理：
1、对于部分投入较大、环境污染不严重，继续使用不会造成海岛及周边海域生态环境破坏的无居民海岛的使用，政府有关部门可积极向上争取，尽量将其纳入可开发利用无居民海岛范围内。
2、对于部分确实严重影响环境、目前投入也不大的无居民海岛，可以根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条第（五）项“因不可抗力导致行政许可事项无法实施的”的规定，办理权证注销手续。鉴于此举或将使无居民海岛使用者面临经济损失，且涉及面较广。因此，建议政府部门事前召集该部分海岛开发使用者，协商注销后的补偿问题，妥善处理。
（三）、新法施行前，通过租赁合同形式取得无居民海岛使用权的处理：
1、协商解除合同。按照《合同法》第九十三条规定，当事人协商一致，可以解除合同。因此，无居民海岛使用权租赁合同双方可考虑协商解除合同，减少损失。
2、单方解除合同。根据《合同法》第九十四条第（一）项的规定，因不可抗力致使不能实现合同目的的，一方当事人可以解除合同。所谓不可抗力，是指合同订立时不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。引起不可抗力的，包括洪水、暴风、地震、干旱等人类无法控制的自然原因及战争、罢工、政府禁止令、法律变化等引起的社会原因。《海岛保护法》的施行使无居民海岛租赁合同将无法继续履行，因此，对那些没有履行或者没有履行完毕的无居民海岛租赁合同，出租方有权引用不可抗力条款行使法定的解除权而使合同的权利义务终止。但出租方据该条解除合同后，可以综合考虑使用方投入数量、余下使用年限、造成的实际损失等情况，给予适当补偿。就补偿数额，双方可先行协商，协商不成的，可诉讼解决。
（四）私自开发无居民海岛行为的处理。
对于未经审批私自开发无居民海岛的行为，政府部门应当依据新法的规定，禁止其继续开发利用，维持无居民海岛的现状。
结语：
继《海岛保护法》后，尽管配套的《无居民海岛使用申请审批试行办法》和《无居民海岛使用金征收使用管理办法》已经出台。但在此新旧交替之际，如何妥善处理新法施行前已开发利用的无居民海岛的工作，切实贯彻《海岛保护法》，已是各级政府急需研究解决的课题。本文旨在抛砖引玉，希望引起各界对无居民海岛的关注，群力群策，更好的解决该问题。
[参考书目]：
1.马苏群、倪定康、翁良才：《论舟山市无人岛屿的开发与管理》，《浙江海洋学院学报》，2000年第4期。 2.洪禾、胡玥昕、胡爽：《舟山地区无人岛的开发现状及创新发展》，《中国人口.资源与环境》，2010年第3期。 3.张元和、苗永生、孔梅、尚云斌：《关注无人岛—浙江省无人岛的开发与管理》，《中国人口.资源与环境》，2008年第7期。
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理论研讨
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